商周时期，手工业和商业基本上由官府控制，工商业者的生产和经营活动在官府作坊和指定的范围内进行，其产品和经营主要是为贵族统治者服务的，这就是所谓的“工商食官”制度。
否“工商食官”语出《国语·晋语四》:“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力，工商食官，皂隶食职，官宰食加。”这里虽然讲的是春秋前期晋国的情况，但其制度却由来已久，属于商周旧制。“工商食官”按照三国时韦昭的解释：“工，百工。商，官贾也。《周礼》府藏皆有贾人，以知物价。食官，官禀之。”百工和官贾为官府效力，其衣食住行由官府提供。
商代的官府手工业已相当完善。殷墟卜辞屡有“多工”、“百工”、“我工”、“右工”、“左工”等记载，究其含义，“多工”、“百工”泛指许多从工之族，包括在朝为官的工官及其下属的工奴；“我工”是商王对王室手工业者的称谓；“右工”和“左工”是就手工业者的编制而言的，如商代的*队就是以右、中、左为编制的。这些手工业者有工官管理，有一定的编制，所从事的工事活动受商王的指令和省视，说明他们是隶属于王室的。当时的官府手工业生产是以族为单位进行的。从商末周初“殷民六族”、“殷民七族”的情况来看，这些从工之族具有专业化的特点，专门从事某项手工业生产。
从考古发现的情况来看，商代的重要遗址大都有手工业作坊，这些作坊有相当的规模，分工明确，分别从事铸铜、制陶、制骨、琢玉等专业生产，所出产品多为礼器、兵器、车马器、装饰品和生活用具。很显然，这类手工业作坊是由官府管理经营的，主要是为官府和贵族服务的，属于官府手工业。凡有手工业作坊的商代遗址，多是当时的重要都邑，既有商王国的都城和别都，也有诸侯方国的城邑，是官府的所在地和贵族的聚居区。
西周的官府手工业更加完善和发达。在管理方面，除沿用商代的“百工”制度外，新设有“司工”一职，总管官府手工业，其下属还有许多工头式的小官，如工师、工正等，分管具体的生产部门：《周礼》中也有不少与官府手工业有关的职官，管理制度显然比商代严密。在官府手工业内部，分工十分发达，“凡攻木之工七，攻金之工六，攻皮之工五，设色之工五，刮摩之工五，搏埴之工二”，其分工较之“殷民七族”更为细致。生产规模明显扩大，以当时最重要的手工业部门青铜铸造业为例，殷城发现的铸铜遗址约1万余平方米，而在河南洛阳发现的西周前期的铸铜遗址则达10万余平方米，后者是前者的10倍。
商代的商业也由官府控制。殷墟卜辞中屡见“多贾”，曾提到商王延见多贾，并以多贾的香酒祭祀之事。“多贾”与“多工”相类，应属于王室商贾。卜辞中还提到“亳贾”，意既亳地之商贾。亳是商代的重要都邑，这里的商贾应与商王室有密切的关系。殷墟发现的卜甲每每有记载龟来源的署辞，其中有“贾某入”的记载，标明龟甲是由商贾进纳的，这些商贾与王室有内在的联系。在内蒙昭盟曾出土二鼎、一甗3件商代青铜器，鼎中盛有锡矿砂，甗上有“贾墉”二字铭文。铜器的主人是个商贾，其名日“墉”。锡矿砂是提炼锡的原料，而锡又是青铜合金的主要成分之一，这类矿物显然不是民间个体商贩经营的。由此推断，这个“贾墉”也应属于官商。
西周的官府商业更加发达，在管理和经营方面已相当成熟。西周晚期《颂鼎》铭文记载：“王日：颂，命汝官司成周贾廿家，监司新造贾，用官御。”大意是说周王命颂为官管理成周地区的20家商贾，监督新来就任的商贾，以便为宫中所用。由此可知，这些“成周贾”与“新造贾”都是隶属于周王室的，是典型的官商。从《周礼》记载的情况来看，周代的官商很多，庖人、大府、玉府、职币、典妇功、典丝、泉府、马质、羊人、巫马、犬人等职官的下属都有“贾”，上述职官既有负责贵族衣食住行的内官，也有参与管理国家经济事务的外官，其下属的贾人无疑属于官商。这些官商的职守主要是“主市买，知物需”，即为官府买卖货物和了解市场行情。官府经营商业，其商品来源主要是官府手工业的产品，其次是农林牧副产品和市场上的买进卖出。官府手工业的发达，为官商的经营活动提供了必要的物质条件。需要说明的是，由于商业活动具有流动性强、活动空间大、不确定因素多等特点，官府对商贾的具体管理有许多实际困难，远不如像管理手工业者那样严密和有效。除官商外，周代的民间商业也很活跃，经商逐利者不在少数，其中既有“肇牵车牛远服贾”的个体商贾，也有“抱布贸丝”的贩夫贩妇。因此，无论是商代还是西周，官府对商业的控制是有限度的，很难达到完全垄断的地步。
商周时代之所以实行“工商食官”制度，是由当时的社会结构和经济发展水平所决定的。商代和西周的社会结构大致相同，都表现为宗族社会结构。在商周时代，无论是王室还是方国诸侯，都存在着发达的宗族体系，宗族体系与*权组织合而为一，族权和*权密不可分。各级统治宗族聚居在大大小小的都邑中，行使着*权和官府的职能。这些都邑即是当时的*治中心，又是经济中心，手工业和商业最早产生于都邑之中是很自然的。贵族统治者为了满足祭祀、战争和奢侈生活的需要，积极发展工商业并对其采取严密控制的措施，形成了“工商食官”的局面。从社会经济发展水平来看，商周时代的商品经济不很发达，产生个体工商业者的经济条件和技术条件尚不具备，工商业智能产生于都邑之中，依靠*权的力量管理和经营，以“工商食官”的形式表现出来。
“工商食官”制度的存在有其必然性和合理性，它在一定程度上促进了工商业的发展。在商品经济不很发达的商周时代，官府手工业几乎是唯一的可以集中物力和人力来经营大规模手工业生产的方式。在当时的条件下，如果不是官府运用*权的力量，要经营诸如采矿、冶炼、铸造等需要集中大量的劳动力和分工协作进行生产的手工业作坊，是根本不可能的。举世闻名的商周青铜器和许多精美绝伦的工艺品，就是在官府手工业作坊中生产出来的。官府工商业的长期存在和发展，也为民间工商业的兴起准备了必要的条件。在肯定“工商食官”制度积极意义的同时，还必须认识到，由官府控制工商业，极大地限制了民间个体工商业的自由发展。不利于商品经济的发展和社会的进步。春秋战国以后，随着社会结构的巨变和商品经济的发展“工商食官”制度逐渐解体，个体手工业和私营手工业应运而生，工商业呈现出多元化的新格局。